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观察美国“国安报告”的三个视角  

2015-02-08 10:16:27|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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观察美国“国安报告”的三个视角 - dengjianfu2356 - dengjianfu2356的博客

200912月,刚担任国务卿不到一年的希拉里.克林顿与基辛格共同接受《新闻周刊》采访。访谈一开始,记者便请希拉里谈谈履新的感受。这位新国务卿不加掩饰地承认,在国务卿的岗位上她的工作强度很大,即使24小时不休息,也有做不完的事情。紧接着,基辛格与希拉里分享了自己曾经作为国务卿的一些经验。他特别强调,美国的国家利益遍及全球,作为美国对外政策主要的执行机构,国务院承担者广泛的职责。基辛格认为,如果要做好国务卿,不得不区分这个职位每一天所面对的众多事情的轻重缓急。按照基辛格的说法,国务卿应该把最多的时间和精力放在那些重要、急迫而具有长远性的问题上。这两位新老国务卿都意识到,美国在对外关系中不能被一些一般性的突发事态牵着鼻子走,而应主导事态的发展方向。

201526日,奥巴马终于向国会提交了他第二任期的美国国家安全战略报告(简称国安报告)。这份姗姗来迟的政府重要文件,正是从战略的高度为美国的对外政策目标确定了一个轻重缓急的顺序。当然,国务院所负责的外交工作只是国安报告涉及到的一个层面。国安报告具有极强的综合性,涵盖了包括外交、经济、国防和安全等在内的多个政府部门的工作,是名符其实的全面指导未来一段时间美国对外关系的纲领性文件。

由于这份报告在某种程度上还影响着世界各个地区的和平、稳定与发展以及诸多重要的国家与美国关系的走向,国际社会普遍对其高度重视。早在2013年年底,奥巴马就已经向媒体透露他的新报告将在前一份报告基础上做出较大更新。他的这一举动,激发了公众强烈的好奇心。特别是因为近一年多来国际关系中发生了一些重大事件,大家更加关心这份新的国安报告会如何做出回应。

总的来说,历届美国政府在对外战略方面所表现出来的差异性要远远小于它们的国内政策。而历次国安报告之间的所谓不同则主要在于它们所确定的优先战略目标及其实施手段的排列上。具体而言,不同执政党政府的国安报告会存在相对大的差异,而同一政党的政府则保持着较强的对外战略的连续性。如果后一情形出现异常或者战略和策略的波动较大,那多半是在新的报告形成之前国际关系中发生了足以引起战略重点调整的重大事态。

一、美国安报告有多重要?

罗伯特.盖茨,这位以性格直率和敢言著称的美国前国防部长,在他的回忆录中说就个人而言,我实在不记得在我准备担任国防部长的时候曾经阅读过总统的国家安全战略报告……我也从来没有感觉到离开这些教条会有什么不便的地方。

盖茨的这番话,代表了不少对国安报告持否定态度的人的心声。在美国学术和实务界,对国安报告批评最多的恐怕是指它们在名义上叫着战略报告而实际中并没有确立一个明确的美国大战略,批评者们常常拿杜鲁门国安报告中最终搞垮苏联的遏制战略进行比较。当然,这些批评确实切中要害。这些年来,随着国安报告的综合性越来越强,政府各个部门的关切都要在其中得到反映,其代价便是它们的重点难以突出了。

然而,尽管如此,国安报告还是受到美国国内外高度重视,几乎成了世界上阅读范围最为广泛的美国政府文件。大家公认,国安报告有如下几个作用是其他美国政府文件所无法企及的。

第一,它是行政当局向国会提交的一份特殊的预算报告,在这份报告中包括国务院、国防部和中情局在内的多个政府部门的工作计划都得到充分的描述;同时它也是国会监督政府工作的又一条渠道,通过这条渠道国会还可以对政府曾经不太透明的一些决策施加影响。这后一方面正是1947年国会批准《国家安全法》而要求总统提交国安报告的初衷。

第二,它为政府各相关部门之间在国家重大战略部署上进行沟通和协调提供了一个方便的平台。这方面的作用,更主要的体现在原先各自为政的政府部门找准自己在总统正在谋划的大棋局中的位置,从而相互配合以尽到应有的职责。

第三,它向美国民众以及美国的友邦和对手传递着丰富的信息。它要让美国民众知道,政府正在不遗余力的捍卫他们的安全以及他们赖以生存的国家经济的繁荣;它要告诉美国的友邦,包括美国的盟国和伙伴国家,美国与它们有着共同的安全和经济利益,美国不仅会为共同的利益而两肋插刀,同时也需要它们伸出援手予以支持;它还要提醒和敲打美国的对手,美国的决心是坚定的,盟友是广泛的,力量是强大的。

话说回来,国安报告的价值不只是在于它说了些什么,更重要的是看它的实施效果。如果说一套,做的又是另一套,再好的规划也一文不值。在这方面,国安报告并非乏善可陈。从21世纪颁布的前三份已经在实践中得到检验的国安报告来看,它们的实施情况总的来说是不错的。

小布什在他的两份国安报告中确定的战略目标,比如打击全球恐怖主义、扩大反恐联盟、推广民主和结束暴政等,除了在伊拉克和阿富汗的美军战线拖得比较长以外,大部分都已经实现。目前,恐怖主义对美国本土的威胁大幅减少;通过反恐统一战线也增进了美国与其盟国的关系,同时也改进了美国与中俄等大国在相当长一段时间里的关系;颜色革命在黎巴嫩、乌克兰、格鲁吉亚和吉尔吉斯斯坦等国实现政权更迭。

而奥巴马2010国安报告所追求的诸如重振美国全球领导地位、保持美国经济活力、遏制大规模杀伤武器扩散和推广美国价值观等战略目标,也取得一定成效。比如,他基本实现美国全球战略重心向亚太转移,美国经济已经从危机中开始复苏,亚太和跨大西洋地区区域自贸协议谈判取得进展,本.拉登被击毙,中东北非爆发阿拉伯之春,以及伊核困局突破和叙利亚紧张局势得到缓解等等。

从小布什和奥巴马的经验,我们可以比较强烈的感觉到国安报告对美国捍卫其国家安全和发展对外关系还是具有很实际的指导意义的。

二、美国安报告是怎样出笼的?

国安报告是美国最高级别的关于国家安全问题的综合性政府文件。它的内容虽涉及到政府多个部门的工作,但是重点却非常突出。总统是这份报告的主要的、甚至可以说唯一的责任人。在他签署后,该报告送交国会并同时面向全球发布。在这个意义上,美国总统是国安报告的作者,而读者则是除总统之外的全球公众,其中包括美国联邦政府各机构、国会、美国普通百姓、国外友邦以及美国的敌人。

正是因为在性质上有这样一些特点,美国的国安报告从初期构想到最后完稿,其整个过程也不同于寻常而充满了神秘感。

根据已经公开的资料并结合最近10多年来小布什和奥巴马的经验,我们尝试着看看这份特殊的政府文件是如何孕育而生的。

一般情况下,一份国安报告的出笼大致经过构思、撰写以及评议和确认这样三个主要阶段。整个过程少则半年,多则超过一、两年。

广义的构思阶段,从总统物色国安顾问,即总统国家安全事务特别助理的时候就开始了。能够进入总统法眼者通常满足了下面两个条件中的至少一项:第一,这位人选在美国对外关系方面具备深厚的理论功底,并且有一整套与总统思路相吻合的独立见解;第二,曾经在军事、情报或外交领域积累丰富实践经验,不仅能够充分领悟总统在外交、对外经济政策和军事战略等国家安全事务上的各项思考,而且能够凭借自己的能力和声望帮助总统在包括国防、情报等在内的政府各部门以及政府与国会之间进行沟通协调。基辛格、布热津斯基和康多莉扎.赖斯就属于第一种情形;而鲍威尔、斯考克罗夫特和琼斯等则是满足了后一项条件。总统重视对国安顾问的挑选,是因为后者在国安报告的实际制作过程中,至始至终扮演者中心角色。

在做出任命决定后,总统立刻与国安顾问商量国安报告的基本思路,并把主持撰写国安报告的任务委托国安顾问去完成。

国安顾问紧接从有着深厚学术背景或者政府战略规划部门经历者中物色国安报告的执笔人1-2位。执笔人确定之后,真正意义上的构思或调查研究阶段才正式开始。在这个阶段,执笔人的工作主要体现在三个方面。第一,阅读和研究总统的竞选和就职演讲词以及先前的多份国安报告;第二,根据总统的意图和自己的阅读研究所得确定纲要;第三,按照专题与有经验的大牌专家、国务院和国防部等部会的首长和资深专业人士进行沟通,听取意见或建议。国安顾问常常以国安委战略规划办公室名义召集各类咨询会议,为执笔人全面了解情况创造条件。国安顾问也要求国安委各专门小组予以配合,同时为执笔人配备多名辅助人员。

国安报告撰写的时间比构思阶段要短,一般在2-3个月左右。执笔人在这个阶段处于非常封闭的状态,只有国安顾问随时传达总统的指示,或提出自己对稿件修改的意见。有时,总统也可能阅读尚未定型的稿子以便于及时提出从形式到内容进一步完善的指示。执笔人据此不断地进行修改。据称,奥巴马的第一份国安报告,在提交之前修改了65稿之多。

报告稿基本定型后,进入评议确认阶段。参加评议的人员范围很小,人员数量也不大,主要来自两个方面:一是国务院、国防部和中情局等重要部会的主官、次官或战略规划部门的负责人;二是国安会下各专门小组的负责人。他们中的大多数人不能够接触到报告稿的全部内容,只能阅读与自己相关部分。反馈意见必须在规定的时限,如4872小时之内,以书面形式提交。国安会各专门小组负责人更是只能在白宫战情室现场阅读与自己有关的那部分内容。

执笔人根据汇集而来的评议意见再次对报告稿进行修改。此后,国安顾问将送总统审阅。在这个时候,总统一般会提出一些很具体的指导性意见,比如行文和措辞要更切合他的习惯表达方式和语气等。一旦总统在报告稿上署上自己的名字并且附上亲自撰写的附函(正式的国安报告的引言),一份正式的国安报告便应运而生了。也只有在这个时候,国安顾问和报告执笔人才算大功告成。

三、美国安报告一般都说些什么?

1950年杜鲁门总统的第一份国安报告问世以来,历届美国总统都得在其任期内依1947年《国家安全法》向国会提交国安报告1986年的《戈特华特-尼科尔斯国防部重组法》再次重申了《国家安全法》的相关内容。这两部法律甚至在提交报告的频率和时间点上都对总统提出了具体要求。比如,总统应该每一年提交一份这样的报告;该报告的提交时间应该与政府的预算计划同步;总统必须在新任期开始后的150天内完成报告的准备和提交工作。然而,60多年来,特别是近30年来,有关国安报告的法律规定的执行情况令人大跌眼镜。在很多时候,一年一报告的规定没有得到严格遵守,比如小布什在2001年宣誓就任总统后在实践中将一年一报告的制度演变成了四年一报告的惯例;而且,每次提交报告的时限也常常被突破,比如奥巴马的这份新国安报告是在其第二任期开始后15个多月才拿出来的。

与报告提交程序上呈现出来的倾向不同,报告的实质性内容则越来越趋于完整和规范。冷战时期,美国国安报告的内容十分单一,其核心就是如何遏制苏联及社会主义阵营在全球势力范围的扩张,各报告之间在行文上差异较大。而冷战结束后,尽管报告关注的问题非常广泛,但是其语言表达的方式却更加严谨,各报告在陈述问题的套路上大同小异。之所以如此,这要在很大程度上归功于1986年的《国防部重组法》的制定。在这部法律中,国安报告的基本内容得到明确。根据规定,任何一份国安报告都必须就以下各项进行全面描述和深入的分析评议:第一,美国全球范围的重要利益和战略目标;第二,为阻止侵略和履行战略目标所必须的美国的对外政策、国际承诺和国防能力;第三,为保护或促进国家利益和实施战略目标而运用政治、经济、军事和其他美国国家实力要素的手段;第四,美国实施国家安全战略的各项能力的准备情况;第五,有助于国会了解美国国家安全战略相关事项所必须的其它信息。

综合观察小布什和奥巴马四个总统任期的国安报告,我们发现这些报告的内容基本上遵循了上述法律的要求。如果说它们彼此之间存在什么区别的话,那仅仅只是在国家利益的侧重点、战略目标的优先顺序以及实施战略目标手段的排列组合上有所不同而已。不过,正是因为这些不同,各位总统或者说同一位总统在不同任期的国安报告便形成了自己的特色。

在美国的国家安全战略体系中,国家利益、实现国家利益的战略目标、可用来实施战略目标的资源以及如何运用这些资源等,是最重要的组成部分。它们之间存在着必然的逻辑联系,即国家利益是第一位的,构成国家安全战略目标之基石,而国家安全战略目标又决定着其实施所必须的资源以及这些资源使用的方式。

其实,作为美国国家安全战略体系的基本组成部分,国家利益、战略目标、资源以及资源的使用方式等,其构成要素都十分有限。然而,即便如此,侧重点、优先顺序和排列组合不同,其所产生的效果则全然不一样。比如,在对美国国家安全战略具有实际意义的至关重要的国家利益(安全、繁荣、价值观和国际秩序)中,小布什在两个任期内都特别强调安全的利益。于是,他将打击全球恐怖主义和赢得反恐斗争的长期胜利放在了首要的战略目标位置。相应的,使用先发制人的军事手段和扩大反恐联盟就成为了其实施战略目标方式的必然的选择。

任何一位美国总统对国家利益中的某一项要素的看重,绝非随心所欲使然。在很多情况下,他的选择是他上任之始所面临的国内外大气候所决定的。比如小布什总统的国家安全战略的形成背景就是9.11恐怖袭击。在另外一些时候,如果没有重大事件发生,美国总统对某一项国家利益的偏重,这多半是基于自身以及他所属的政党的外交理念而确定。

无论如何,了解美国国家安全战略报告内容的第一步,也是最重要的一步,就是看这份报告是在如何描述国家利益以及把哪一项国家利益要素置于首位的。在此基础上,再来理解报告所设计的战略目标以及实施战略目标的方案,就不是一件困难的事了。

作者:叶兴平  深圳大学国际经济法律与政策研究所所长、教授,法学博士

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