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dengjianfu2356的博客

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国家能力再定义  

2014-04-28 15:01:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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         上世纪90年代初,出现过一个国家能力的定义:“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”,具体表现为国家汲取财政的能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。

该定义的提出者强调,“只有中央政府才代表国家意志”,因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”,更不是一般公共权威或地方政府的能力,而只能是中央政府的能力。

提出以上关于国家能力的定义,背景是20世纪80年代,中国开始改革开放,原先权力高度集中的体制,通过放权激活了经济和社会活力,也开启了经济增长的新路径。反映到国民收入的分配上,财政收入占国内生产总值的比重下降,中央财政占财政收入的比重也下降。

上世纪90年代初,矫正中央财力占比过小,提上了决策日程。当时的政策,强调重新集中政府财力,特别是中央政府财力,有关概念、理论、建议应运而生。

上世纪90年代以来,二十多年过去了,中国的发展积累了新经验,也提出需要面对的新问题。

从实际情况看,我认为有必要重新定义国家能力,以确保国家行为不跑偏。仅以定义本身而论,把“国家”概念等同于政府,或等同于中央政府,在认识上就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府,那么有了政府能力,或中央政府能力不就结了,何需同义反复,再来一个国家能力呢?

要明确“国家”不等同于政府。

“国家”概念首先是一方领土,有明确的空间范围和边界。

生活在国土里的人是“国民”,也是国家之根基。没有国民的国家,根本空空如也。这就是“国以民为本”的意思。

国民是众人,有公共事务要协调和管理,否则闹纠纷、起冲突,“国无宁日”就不好办了。因此要一套典章制度,用以规范行为,给每个人的自由划一道边界。这套典章制度,软的是文化与习俗,硬的就是“合法强制力”,用以防止一部分人——无论外人还是内人——侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的载体,或如有的经济学家所言,是“惟一拥有合法强制力的组织”。

这样看,“国家”是江山(领土)、人民、社稷(典章制度)的三合一,缺了哪个元素也不行。

政府重要,因为领土完整、人民安康、社稷有序,都离不开合法强制力。但是,在任何情况下,都没有理由仅以政府来定义国家。

至多可以说,政府是国家代理人。但是讲代理人就不能离开委托人。这里,国家概念里蕴含着“受托”的关系。

讲到底,政府不过是受江山、人民、社稷之托,执掌合法强制力之权。权力要受制约,道理就在这里。离开了委托人和受托关系,什么叫“国家自己的意志”?那是何方神圣,从哪里跑出来的?要是“国家意志”仅仅是政府的意志,或甚至只是领导人、官员自己的意志,完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么,那样的“国家意志”在思想上很可疑,在实践中极危险。实现那类意志的“国家能力”越强大,国家跑偏的可能性也越大。

国家定义的内涵有偏,具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如“国家的汲取能力”,怎么可以把“国家动员社会经济资源的能力”,简化为“国家(其实是‘政府’)的财政汲取能力”或“财政能力”?再简化一步,就是“政府财政收入占国内生产总值之比”,以及在作者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说,那就是把政府抽取多少财政收入,看成衡量国家能力强弱的核心指标。

能这样来定义国家(政府)能力吗?

在常识上,我们不会不问运动员跑多快、跳多高,而只问他们吃多少肉、喝多少汤,就定义他们的运动能力。不计产出,只量投入;不问贡献,只算消耗,定义运动员能力就会跑偏,定义政府或国家能力更会跑偏。

离开了公共财政,离开了财力从哪里来、用到哪里去,离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度,笼统地把各国财力占比的数据罗列到一起,那不过是玩数字游戏而已。

再看“合法化能力”,“指国家运用政治符号在属民中制造共识,进而巩固其统治地位的能力”。问题是“共识”何来?要不要以实践经验为基础,要不要尊重民间和基层的首创,把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架?按上引定义,似乎这些一概都不需要,要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”,那实在大错特错。

还有“强制能力”“指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力”。这样的强制力好危险。因为在国家概念里一旦剔除了人民,剔除了授权、受托的含义,滥用权力、滥用合法强制力就很容易变成现实的危险。

在理论上,众人之事当然不可没有合法强制力。但合法强制力是国家之利器,非慎用不可,非有严格的程序和监督不可。把权力关进笼子,其实最重要的就是把合法强制力关入法治的笼子。可惜在上引阐释中,这些实质约束一概付之阙如,似乎为了“维护统治地位”,老虎笼子的大门可以永远洞开。

根据以上讨论,我认为20世纪90年代初出现的那个“国家能力”概念,定义不准确,内涵不完整,经不起推敲。概念上的偏差,在客观上也影响实际,以至于出现了某些与此相关的偏向。基于个人观察,我认为以下几点值得注意。

一是国民收入的分配,政府部门所占份额上升过快。

根据公布的统计,1990年-2012年22年间,财政收入增长了38.9倍(其中中央财收增加了55.6倍)。同期GDP总量(以现价计)仅增加了26.6倍,而城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加15.3倍和10.5倍。

分配上的“国(政府)进民退”,不免挤压民间消费和民间投资。加之上述财政收入并未包括“土地财政”以及从国企获益的全部,所以实际的政府收入份额更大。

这里问题各有成因,不可一概而论。但不可否认,观念上的偏差,即错误地以为政府收入越多就天然代表“国家能力”越强,起到了风助火势的作用。

更严重的问题,是政府财力的急增,并没有伴之以相应的约束与监督。现在中央下决心反对的享乐主义和奢靡之风,为什么弥漫于官场?经济基础就是制约不充分的“国家(政府)汲取能力”这些年来的飞跃增长。如果刹不住这些歪风,中国将步入“未富先奢”的陷阱。

二是政府与市场的边界,改来改去还是政府管控的部分偏大。

一般的观察,认为我们的产品市场大体有个模样了,但要素市场还远未改革到位。但仔细打量,产品市场里政府的不当管制和审批还是偏多,同时品质监管又不到位。

至于要素市场,问题更大。如果说计划时代是“部委管工厂”,那么现在似乎是“部委管(要素)市场”——每个重要的要素市场,都由一个部委直管。管的办法呢?比过去的管工厂有点变化,但进步也不大。结果也不出意料,当下经济屡出情况的,恰恰都集中于这些部委直管的要素市场——土地、房产、货币、银行、资本、外汇,否则怎么要劳政府那么手脚忙个不停地调控、再调控呢?

三是“合法化”范围偏窄。

本来国家的合法化能力,并不限于只服务于政府、部门和官员。对民间、企业、市场和基层的首创,但凡不侵犯他人自由和社会利益的,也要开放、包容,及时给予合法承认。不能搞成“凡未经审批的——或更糟糕的‘凡未经官员点头的’——一律非法”。

要看到,“部门利益法制化”以及官员随意收窄民间自由活动的空间,不断在压制创新,窒息经济社会的活力。寻租、设租行为猖獗,不但毒化社会风气,拉升制度运行成本,最后把不少官员也害了。法外世界太精彩,长远代价是人们更不会尊重法律。

四是合法强制力被用到了合理边界之外。

过去还有个“人民内部矛盾”的范畴,强调对人民不能随便动专政手段。这些年边界越来越模糊,强拆强迁、暴力执法,在一些地方时有所闻。

有黑打黑很必要,但“黑打”本身就是更严重的黑,是老虎在笼子之外乱咬人,管不住哪里还有正义、秩序和法治?

这些偏向,当然不是改革开放之后中国的主流。但偏向确实存在,也必须警惕。拖延下去得不到纠正,危及国本。

究根寻底,我认为跑偏的“国家”概念和“国家能力”定义,妨碍人们清醒地评估实际偏向的危险程度。

这并不是说,所有令人不安的行为偏向,都是因为阅读、信服了本文批评的国家定义的后果。我的观点是,国家和国家能力定义上的跑偏,不过是实际跑偏行为的舆论和理论表达。它让可能产生长远不良后果的偏向,看起来没有什么危险,甚至很正确、很必要、无须也不允许改变。

本文认为,有必要再定义国家和国家能力。国家概念包括领土、国民和一整套治理制度。其中,以合法强制力为基础的政府权力,来自国民授权,要受国民监督,在法治轨道上运行。

因此,国家不等同于政府,国家能力也不等同于政府能力。国家能力首先是管理权力受托关系的能力,政府受托获得财政资源,依法行政,保护国家主权独立和人民的生命财产安全、维护社会公正和秩序。这里的概念和定义究竟合适不合适,是不是也跑偏,欢迎读者一起来推敲。

本文为作者在2013年12月18日第四届财新峰会上的讲话,经本人(周其仁)修订,本文刊于财新《新世纪》2014年第3期

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